di Edoardo Salzano.
Autore della proposta che risolve alla radice il problema della rendita fondiaria urbana è Fiorentino Sullo, ministro democristiano dei Lavori pubblici dal febbraio del 1962. Preso atto che “la stragrande maggioranza degli urbanisti non si dichiarava d’accordo” con lo schema elaborato dalla commissione insediata da Zaccagnini, ricostituisce la stessa commissione, integrandola con giuristi, economisti, sociologi[1]. Il disegno di legge Sullo è pronto nel giugno 1962. La riforma è impostata su basi completamente nuove ed originali. Per quanto riguarda i rapporti tra programmazione economica e pianificazione urbanistica, il progetto stabilisce che l’indirizzo e il coordinamento della pianificazione urbanistica debbono attuarsi nel quadro della programmazione economica nazionale ed in riferimento agli obiettivi fissati da questa ...
In attesa della costituzione degli organi che saranno preposti all’attuazione del piano economico è prevista l’istituzione di uno speciale comitato di ministri che provvede ad impartire le direttive.
La pianificazione urbanistica si articola, sia nella fase regionale che statale, agli stessi livelli e con gli stessi dispositivi previsti dal progetto Zaccagnini: piano regionale, piano comprensoriale, piano regolatore comunale e piano particolareggiato.
Il piano regolatore generale e quello comprensoriale - quando questo ha valore di piano generale - sono obbligatoriamente attuati per mezzo di piani particolareggiati, le cui prescrizioni hanno valore a tempo indeterminato e nel cui ambito il comune promuove l’espropriazione di tutte le aree inedificate (fatta eccezione per quelle demaniali) e delle aree già utilizzate per costruzioni se l’utilizzazione in atto sia sensibilmente difforme rispetto a quella prevista dal piano particolareggiato, nonché delle aree che successivamente all’approvazione del piano particolareggiato vengano a rendersi edificabili per qualsiasi causa.
Acquisite le aree, il comune provvede alle opere di urbanizzazione primaria e cede, con il mezzo dell’asta pubblica, il diritto di superficie sulle aree destinate ad edilizia residenziale, che restano di proprietà del comune. A base d’asta viene assunto un prezzo pari all’indennità di esproprio maggiorata del costo delle opere di urbanizzazione e di una quota per spese generali. Quando si tratta di aree richieste da enti pubblici operanti nel settore edilizio, da società cooperative aventi gli stessi fini, ovvero nel caso in cui le aree siano adibite ad utilizzazioni industriali, la cessione avviene a trattativa privata.
L’indennità di espropriazione è determinata, per i terreni non edificati e non aventi destinazione urbana prima dell’approvazione del piano, in base al prezzo agricolo; per i terreni non edificati, ma aventi già destinazione urbana, in base al prezzo dei più vicini terreni di nuova urbanizzazione, aumentato della rendita differenziale di posizione in misura non superiore ad un coefficiente massimo fissato dal comitato dei ministri, e infine, per i terreni edificati, in base al valore di mercato della costruzione.
In sintesi, lo schema Sullo modifica profondamente il regime proprietario delle aree: di proprietà privata resta soltanto una parte delle aree edificate, le altre aree - edificate o edificabili - passano gradualmente in proprietà dei comuni, che cedono ai privati il diritto di superficie per le utilizzazioni previste dai piani.
Il 14 luglio del 1962, la presidenza del Consiglio dei ministri - a cui Sullo aveva trasmesso il disegno di legge - comunica di “condividere in linea di massima i criteri informatori della nuova disciplina urbanistica” e muove solo osservazioni di natura tecnica. Del suo disegno di legge Sullo parla pubblicamente in più occasioni: al convegno ideologico della DC a San Pellegrino, nel settembre. a chiusura del dibattito parlamentare sul bilancio del Ministero dei Lavori Pubblici, in ottobre; ed al IX congresso dell’Inu, a Milano, nel novembre. Nessuna particolare reazione viene suscitata dalla pubblicità che gli urbanisti, e lo stesso Sullo, organizzano intorno alla proposta di riforma.
In attesa di un parere del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel), il Consiglio dei ministri, però, rinvia l’esame del provvedimento[2]. Ci si avvicina così alla scadenza della legislatura ed alle elezioni politiche della primavera del 1963.
La sconfitta del 1963
È nell’aprile del 1963 (le elezioni sono fissate per il 28 aprile) che si scatena “lo scandalo urbanistico”: una furibonda campagna di stampa (in primo luogo “Il Tempo”, di Roma) contro il Ministro dei lavori pubblici accusato di voler togliere la casa agli italiani. È lo stesso Sullo che racconta:
“A casa mia, con un senso di sgomento e di smarrimento più che di curiosità, miei parenti stretti mi chiesero, anche essi, se volessi togliere loro davvero la casa. […] Ed io, confesso, non sapevo più come difendermi da una allucinazione generale: non bastava a difendermi il tentativo di spiegare gli errori giuridici degli oppositori, né il rammentare che in Parlamento, nell’ottobre 1962, avevo dichiarato che del diritto di superficie si sarebbe potuto fare a meno. Non c’era che una strada: spiegare al video a milioni di telespettatori la realtà e la fantasia. Ma questo non mi fu permesso. Invece, senza affatto consultarmi, mentre ero assente dalla capitale e con una comunicazione postuma alla mia segreteria di Roma, venne una doccia fredda; la dissociazione delle responsabilità del mio partito dalle mie. Fui sbalordito per l’oggettiva ingiustizia morale verso di me”[3].
Con una “dolorosa nota” del 13 aprile “Il Popolo” comunica che la DC dissocia la propria responsabilità dall’operato del ministro Sullo. “Se i lavoratori - commenta Sullo - non erano sufficientemente mobilitati a favore della legge, la mobilitazione dei proprietari di case era invece massiccia”.
“Le grandi immobiliari trovarono terreno fertile nella primavera del 1963. E lo trovano ancora. La sociologia ci aiuta a individuare i loro alleati, che non sono immaginari. L’invenzione del pericolo della proprietà della casa fu l’arma più forte, ma non la sola. A parte l’allucinazione sulla pretesa rivoluzione del diritto di proprietà, bisogna riconoscere che il clima del “miracolo economico” aveva (ed ha) creato aspettative in tutti i proprietari potenziali di aree, anche periferiche e suburbane, soprattutto i più piccoli. E questi hanno reagito. Ora non c’è nulla di peggio che un sogno infranto. Ho ricevuto lettere, in questi mesi, che sono rivelatrici di un diffuso stato d’animo. Dalla Romagna, un cittadino si lagnava perché la legge urbanistica gli avrebbe “confiscato” un ettaro di terreno sul quale aveva sperato di costruire la dote delle figliole! Non ci si rende conto che il moltiplicarsi di questi “sogni ad occhi aperti” dei piccoli proprietari terrieri suburbani è incompatibile con altre richieste che gli stessi proprietari fanno allo Stato democratico, in quanto cittadini che aspirano, ad esempio, al diffondersi della scuola ed ad un più razionale sistema di sicurezza sociale. I “sognatori ad occhi aperti” sono tuttavia lottatori furibondi per la realizzazione del sogno, mentre i lavoratori che hanno bisogno dell’area a basso prezzo sembrano rassegnati all’attesa. E lottano debolmente per la legge urbanistica”[4].
Sullo resta ministro dei Lavori pubblici nel “governo ponte” presieduto da Leone nell’estate del 1963, ma alla costituzione del primo governo organico di centro sinistra viene sostituito dal socialista Pieraccini[5]. Negli accordi tra i partiti per la formazione del governo Moro, viene concordato che la riforma urbanistica deve assicurare la preminenza dell’interesse pubblico, attraverso l’acquisizione alla collettività delle plusvalenze fondiarie e la posizione di “indifferenza” dei proprietari rispetto alle scelte di piano. Su queste basi viene elaborato il disegno di legge Pieraccini: si conserva il principio dell’esproprio generalizzato, l’indennizzo però non è pari al prezzo agricolo ma è rapportato al valore di mercato del 1958. Il diritto di superficie è abolito e sono esonerati dall’esproprio le aree interessate da progetti presentati prima del 12 dicembre 1963. Mentre la proposta di legge cadeva insieme al governo, in tutta Italia vengono rilasciate una valanga di licenze edilizie.
Nella vicenda della riforma urbanistica aveva vinto in definitiva quello che Valentino Parlato, qualche anno dopo, definirà “il blocco edilizio”: un blocco sociale ed economico nel quale, attorno agli stati maggiori della proprietà fondiaria urbana, della grande proprietà immobiliare e del capitale imprenditoriale e finanziario (volta a volta alleati alle forze della rendita o in timido conflitto con loro), si aggregano le “fanterie” dei piccoli proprietari di case o aspiranti tali, dei risparmiatori, degli artigiani e dei lavoratori legati alla produzione edilizia[6].
Edoardo Salzano, stralcio del capitolo “Gli anni del dibattito sulla riforma urbanistica” di Fondamenti di urbanistica, Laterza editori, Roma-Bari, 1998.
NOTE:
[1] La commissione, presieduta dall’on. Sullo è costituita dal presidente di sezione del Consiglio di stato Roehrssen (vice presidente), dai giuristi Benvenuti, Giannini, Savarese e Rubino, dagli urbanisti Astengo, Piccinato e Samonà, dai sociologi Ardigò e Compagna, dai funzionari ministeriali Valle e Spanò. Segretari sono Mario D’Erme e Aurelio Prestianni. Cfr. F. Sullo, Lo scandalo urbanistico, Firenze, 1964, p. 287.
[2] “Sa Iddio come avvenne, invece, che in Consiglio dei ministri il testo del disegno di legge non giungesse mai. Io posso attestare che, in numerosi colloqui con me, Fanfani si dichiarò sempre personalmente favorevole al testo studiato, ma ogni volta concludeva esortandomi a convincere Moro, segretario politico del partito di maggioranza relativa, a fare opera di persuasione su Moro! Ed io rispondevo che avevo già accolto da Moro l’invito a rinunciare al diritto di superficie. E che altre obiezioni di fondo (prima del 28 aprile 1963) non c’erano state, da parte di Moro. Vincendo le mie esitazioni, Fanfani dispose l’invio del progetto al Cnel. Molti oppositori vollero vedere in questa disposizione un tentativo di affossamento. Espressi, nell’ambito parlamentare, opinioni opposte: si voleva spianare la strada al progetto evitando errori tecnici e soprattutto rassicurando implicitamente l’opinione pubblica che non si sarebbe ripetuto il dibattito-lampo (o dibattito-fulmine) della nazionalizzazione dell’energia elettrica. Rimase in me il dubbio sui “lunghi tempi” che furono consentiti al Cnel, me nolente, e sulla decisione (che neppure fu mia) di non discutere (anche a fine gennaio) il disegno di legge in Consiglio dei ministri con che si sarebbe lasciato, come Campilli suggeriva, al Cnel di fornire direttamente, come fu fatto per i disegni di legge agricoli, il parere alle Camere” (F. Sullo, cit., pp. 15-16). Il parere del Cnel, successivamente predisposto da Petrilli e Senin, è favorevole ai princìpi della proposta Sullo. Ivi, pp. 383-439.
[3] Ivi, pp. 17-18.
[4] Ivi, p. 21.
[5] “Avevo desiderio di rimanere ministro dei lavori pubblici per fare la legge urbanistica e per provare che le paure della primavera del 1963 erano grossolane: che si viveva in un clima rovente di passioni e di allucinazioni. Credevo di aver diritto a dimostrare non solo la buona fede, ma il mio realismo. E tuttavia, avrei cercato di non affossare i princìpi fondamentali della riforma. Altri non ha apprezzato sufficientemente gli aspetti morali di questa mia richiesta e le cose sono andate diversamente!” (Ivi, p. 24).
[6] Valentino Parlato, Il blocco edilizio, in “il manifesto”, nn.3-4, 1970. Ripubblicato in: “Lo spreco edilizio”, a cura di F. Indovina, Marsilio, Padova 1972.
